한국 정치 난맥상의 제도적 탈출구를 독일에서 찾다

독일 연방제와 지방자치
조성복 지음/섬앤섬·1만9000원

평화적 정권 교체에 성공한 지 20년이 지나도록 한국 정치는 여러 난맥상을 반복하면서 갈등을 조절하기는커녕 증폭하는 구실을 하고 있다. 이에 대한 제도적 탈출구를 독일에서 찾는 이들이 늘고 있다. 우리와 마찬가지로 대통령제와 거대 양당 중심 정치의 폐해를 겪고 있는 미국이나 사실상 일당 독재 국가인 일본보다는 나라 규모나 분단 경험 등 독일에서 배울 점이 많다고 보기 때문이다. 조성복 독일정치연구소장이 쓴 <독일 연방제와 지방자치>도 같은 생각에서 출발한다.

독일 유학에서 돌아와 국회와 정당, 대학 등에서 일한 조 소장은 승자독식을 보장하는 대통령제와 껍데기뿐인 지방자치 제도가 합의와 균형발전을 불가능하게 한다며 “독일식 연방제와 의원내각제가 우리 정치의 후진성과 사회 양극화 탈출의 열쇠”라고 강조한다. 불완전한 형태로나마 현재 국회 패스트 트랙에 올라 있는 연동형 비례대표제의 원형이 독일에 있다. 이와 함께 독일식 합의제 정치를 완성하는 또 하나의 축이라고 할 수 있는 연방제를 상세히 소개하는 게 이 책의 목적이다.

베를린 시의회 건물. 우리나라와 달리 독일 광역의회는 실질적 입법권을 갖고 있다. 섬앤섬 제공

독일연방공화국은 하나의 연방(Bund, 분트)과 16개 주(Land, 란트)로 이뤄진다. 각 란트는 독일연방공화국을 구성하는 ‘회원국가’다. 란트는 교육과 보육, 문화, 과학, 공공질서 및 안전 등 일상생활과 관련한 일반적 입법 권한을 갖는다. 교육과 경찰 업무가 연방이 아닌 주 정부 소관이라는 점이 눈에 띈다. 이에 따라 주 정부에서 가장 크고 중요한 부처가 내무부와 교육부다. 주 공무원의 대다수는 학교, 박물관, 극장, 도서관, 경찰과 사법 분야에 투입된다.

독일 연방은 회원 국가인 주, 우리의 군에 해당하는 크라이스와 자치시, 읍·면에 해당하는 게마인데로 이뤄진다. 섬앤섬 제공

란트 아래의 기초단위로는 우리의 군에 해당하는 크라이스와 자치시, 읍·면에 해당하는 게마인데가 있다. 단위마다 별도의 정부와 의회를 구성하는데, 우리와 달리 실질적인 자치권과 예산권을 갖고 있다. 조세는 연방, 주, 게마인데 등 각 단위에서 공동으로 징수한다. 법인세는 연방과 주에서 50%씩 나누어 걷는다. 소득세는 연방과 주에서 42.5%씩 걷고, 나머지 15%는 게마인데가 가져간다. 부가가치세는 연방 53.9%, 주 44.1%, 게마인데 2%씩 나눠 갖는다. 조세 제도의 핵심은 ‘수평적 재정 조정’이다. 연대정신에 입각해 부유한 주가 가난한 주를 돕는 것이다. 기초자치단체 재정 조정 역시 주 단위와 유사하게 이뤄진다.

이밖에 수사지휘권과 기소권만을 갖는(직접 수사권이 없는) 검찰, 일반·노동·사회·행정·재정 등 5개 분야로 나뉘어 있는 법원과 헌법재판소 등 사법부도 연방과 주 차원에서 모두 별도로 갖추고 있다.

이재성 기자 [e-mail]