공공조달은 사회적경제의 숨구멍…“‘우선구매 의무’ 법제화를”

사회적 경제 3법 이번에는 꼭!
③ 판로지원법

사회적 가치 추구하는 사회적경제
시장에서 영리기업과 경쟁엔 한계
공공구매가 자생력 키워줄 ‘마중물’

‘5% 우선구매’ 등 판로지원 시급
품질 개선·악용 방지 노력도 필요

2018년 7월 서울시청에서 열린 ‘사회적 경제 공공구매 박람회’에서 참가자들이 상담을 기다리고 있다. 서울시는 2014년부터 ‘사회적 경제 공공구매 영업지원단’을 꾸려 사 회적 경제 기업의 공공조달 시장 진입을 지원하고 있다. 서울시사회적경제지원센터 제공

모름지기 기업은 시장에 물건을 내다팔아야 존속할 수 있다. 기업인들이 너나없이 판로 개척에 사활을 거는 이유가 여기에 있다. 사회적 경제 기업도 다르지 않다. 정부는 사회적 경제를 ‘구성원 간 협력·자조를 바탕으로 재화와 용역의 생산 및 판매를 통해 사회적 가치를 창출하는 민간의 모든 경제적 활동’(2017년 10월, 관계부처 합동 사회적 경제 활성화 방안)이라고 정의한다. 여기에서 주목해야 할 것은 ‘사회적 가치’이다. 취약계층 고용 및 사회서비스 제공, 지역 문제 해결과 같은 사회적 가치 창출은 사회적 경제 기업의 존재 이유지만, 시장에서 다른 영리기업들과 경쟁해야 하는 상황에선 ‘족쇄’로 작용하기도 한다. 경제적 가치(이윤) 달성에 온 힘을 쏟는 일반 기업과 달리, 사회적 경제 기업은 경제적 가치와 함께 사회적 가치도 추구해야 하기 때문이다. 다리에 묵직한 모래주머니를 차고 달리기 시합에 나서는 것이나 다름없다. ‘사회적 가치 추구’라는 본질적 특성으로 인해 시장 경쟁력이 취약할 수밖에 없다는 얘기다.

이에 따라 사회적 경제 기업들은 공공조달 시장에서 활로를 모색해왔다. 공공 부문이 조달 과정에서 사회적 경제 기업 제품을 우선적으로 사주는 ‘공공기관 우선구매제도’가 대표적이다. 한국사회적기업진흥원의 ‘2017년 사회적 기업 실태조사’에서, 사회적 기업들은 ‘향후 가장 필요한 지원’ 요구 사항으로 ‘인건비 지원’(26.1%)에 이어 ‘공공기관 우선구매’(23.7%)를 두번째로 꼽았다. 중소기업이나 여성기업 제품처럼 사회적 경제 제품도 공공기관 우선구매 비율을 법으로 정하자는 요구도 꾸준히 제기돼왔다. ‘사회적 경제 기업 제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법’(이하 판로지원법) 제정 움직임이 그것이다. 전상준 서울시사회적경제지원센터 지속성장그라운드 총괄은 “사회적 경제 기업이 규모 면에선 대체로 다른 소기업과 비슷하지만, 사회적 가치를 추구한다는 점에서 본질적인 차이가 있다. 이런 특성을 감안해 별도의 지원을 해줘야 아직 시작 단계인 사회적 경제가 자생력을 키울 수 있고 지속적인 사회적 가치 실현도 가능해진다”고 말했다.

■ 사회적 경제 공공구매 현황

사회적 경제 기업 유형 중에서 법률에 따라 공공기관에 ‘우선구매 촉진’ 의무가 있는 기업은 사회적 기업과 사회적 협동조합이다. 공공기관은 사회적 기업 제품에 대해서는 고용노동부에, 사회적 협동조합 제품에 대해선 기획재정부에 해마다 구매실적을 통보해야 한다. 사회적 기업 제품의 경우, 공공기관이 통보한 구매실적을 고용부가 공고하도록 법에 규정돼 있다. 지난 4월 고용부가 공고한 ‘2019년 공공기관의 사회적 기업 제품 구매실적’을 보면, 지난해 전국 공공기관(842곳)의 사회적 기업 제품(재화와 용역) 구매액은 1조2829억원으로 집계됐다. 공공기관 총구매액(약 51조원)의 2.5%에 해당한다. 사회적 협동조합 제품 구매액은 사회적 기업 제품의 10% 수준이다.

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공공기관의 사회적 기업 제품 구매는 꾸준히 늘고 있지만, 다른 우선구매 대상 기업과 견주면 여전히 저조한 편이다. 국회입법조사처가 최근 펴낸 ‘사회적 경제 기업 우선구매제도 현황과 개선방안’ 보고서를 보면, 2018년 공공기관의 조달구매(조달청을 통한 구매) 액수 중 중소기업 제품이 차지하는 비율은 75.1%인 반면 사회적 기업은 0.6%에 그쳤다. 여성기업은 8.7%, 장애인기업은 1.9%였다. 보고서는 “중소기업, 여성기업, 장애인기업은 각각 소관 법률에 일정 비율 이상의 구매를 의무화하고 있다”며, 사회적 경제 기업 제품에 대해서도 법률에 공공기관의 구매 목표 비율(우선구매 비율)을 반영하는 방안을 고려해볼 수 있다고 제안했다.

공공기관 유형별로 구매 비율에 큰 차이가 나는 점도 눈여겨볼 필요가 있다. 고용부의 ‘2019년 사회적 기업 제품 구매실적’에서 총구매액 대비 사회적 기업 제품 구매액 비율이 가장 높은 기관은 지방자치단체(6.2%)로 나타났다. 준정부기관(3.5%)과 공기업(2.6%)이 뒤를 이었다. 이들은 정부의 경영평가에서 사회적 경제 기업 제품 구매실적을 반영하는 기관들이다. 반면 평가에 반영하지 않는 국가기관(중앙부처, 0.9%)과 기타공공기관(0.9%)은 구매 비율이 1%를 밑돌았다. 평가 반영 여부가 구매실적에 영향을 미쳤을 가능성이 높다. 국가기관 등의 평가에도 구매실적을 반영할 필요가 있다는 주장이 나오는 이유다.

■ 지자체가 선도하는 사회책임조달

고용부의 구매실적 자료가 보여주듯이, 사회적 경제 공공구매에 관한 한 지방정부가 중앙정부보다 적극적이다. ‘전국 사회연대경제 지방정부협의회’의 분석 결과, 전국 17개 광역단체 가운데 12곳이 ‘우선구매’ 조항을 포함한 ‘사회적 경제 기업 제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 조례’(이하 판로지원 조례)를 시행 중인 것으로 나타났다. 다른 사회적 경제 관련 조례에 우선구매 조항을 둔 곳이 4곳이다. 이들 16개 광역단체 중 9곳은 우선구매 목표 비율까지 정해놓았다. 2013년 판로지원법이 처음으로 발의됐지만, 지금껏 법이 제정되지 않은 국회 상황과 대비된다.

특히 서울시의 행보가 돋보인다. 서울시는 2014년 3월 판로지원 조례를 시행한 데 이어 같은 해 5월에는 국내 첫 ‘사회책임조달’ 조례라 할 수 있는 ‘사회적 가치 증대를 위한 공공조달에 관한 조례’를 시행했다. 또 서울시사회적경제지원센터에 ‘사회적 경제 공공구매 영업지원단’을 설치해 공공조달 수요처인 공공기관과 공급처인 사회적 경제 기업들의 만남을 주선하고 각종 컨설팅을 해주는 등 사회적 경제 기업의 공공조달 시장 진입을 돕고 있다. 서울시사회적경제지원센터 전상준 총괄은 “서울시의 경우 조례와 정책으로 사회적 경제 공공구매를 촉진하고 있지만, 더 적극적이고 안정적인 지원을 위해서는 상위법인 판로지원법이 필요하다”고 강조했다.

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■ 판로지원법 내용과 향후 과제

판로지원법은 2013년(신계륜 의원)과 2016년(서형수 의원) 두차례 발의됐으나 정치권의 무관심 속에 국회 임기 만료로 폐기됐다. 서형수 의원의 법안에는 △국무총리 소속 ‘사회적 경제 기업 제품 구매촉진위원회’ 설치 △공공기관의 사회적 경제 제품 우선구매 의무화(총구매액의 5%) △사회적 경제 기업만을 대상으로 하는 제한경쟁입찰 도입 등의 내용이 담겨 있다. 더불어민주당 사회적경제위원장인 김정호 의원이 조만간 다시 발의할 예정인 판로지원법안에도 거의 비슷한 내용이 담길 것으로 예상된다.

강민수 한국사회적경제연대회의 정책기획위원장은 “사회적 경제 관련 법률의 ‘모법’이자 총론 성격인 ‘사회적 경제 기본법’을 튼튼하게 뒷받침하려면 판로지원법도 함께 제정돼야 한다”며 “지자체들이 잇따라 제정하고 있는 판로지원 조례의 법적 근거를 마련한다는 측면에서도 입법이 필요하다”고 말했다.

반론도 있다. 사회적경제법센터를 운영하는 법무법인 ‘더함’의 이동훈 변호사는 “사회적 가치를 창출하는 사회적 경제 기업들에 공공구매 과정에서 일정한 보상을 해주는 것은 필요하다”면서도 “판로지원법이 처음 발의된 이후 여러 관련 법률에 판로지원법에 담고자 하는 내용이 녹아드는 등 정책 환경이 많이 달라졌다. 새로운 법을 하나 더 만드는 것보다 사회적 경제 기본법에 관련 내용을 넣는 게 입법 전략상 더 쉽고 효율적인 길이라고 본다”고 말했다.

사회적 경제 우선구매 확대의 당위성을 확보하려면 사회적 경제 기업들의 준비가 필요하다는 지적도 나온다. 김영식 ‘전국 사회연대경제 지방정부협의회’ 사무국장은 “우선구매가 늘어나는데 품질이 따라주지 않는다면 부메랑이 될 수도 있다. 공공조달 참여 기회가 확대되면서 ‘무늬만 사회적 경제 기업’이 생겨도 마찬가지다. 제품 품질 개선 노력과 사회적 가치 실현 여부에 대한 최소한의 인증 기준은 필요하다”고 지적했다.

이종규 한겨레경제사회연구원 연구위원 [e-mail]

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