[싱크탱크 광장] 한국 사회정책의 현주소와 미래

김용익

한겨레사회정책연구소 출범 기념 대담
김용익 “경쟁 내몰리며 삶 불안정…복지 욕구 커져”
정무권 “선성장 후분배 치중, 양극화 더 심화됐다”

한겨레신문사 부설 한겨레사회정책연구소가 8일 출범한다. 한겨레사회정책연구소는 첫 연구 기획으로 한국 사회에 확산되고 있는 복지 논쟁과 관련해 주요 사회정책 이슈를 심층 탐구한다. 앞으로 이 지면을 통해 빈곤 및 사회보장·보건·노동·교육·주거 등 사회정책 분야의 핵심 이슈들을 둘러싸고 국내외 싱크탱크 및 학계 등이 참여해 벌이는 기획 논쟁을 다양하게 선보일 예정이다.

그 첫출발로 참여정부에서 청와대 사회정책수석을 지낸 김용익 한국미래발전연구원장과 정무권 한국사회정책학회장의 대담을 마련했다. ‘한국 사회정책의 현주소와 미래’를 주제로 한 이번 대담에서 두 사람은 “한국 사회에서 기존 경제정책을 넘어 사회정책을 요구하는 목소리가 갈수록 높아지고 있다”며 “한겨레가 대안적 사회정책을 대중적으로 확산하는 데 기여해달라”고 말했다. 대담은 4일 오후 한겨레신문사에서 이창곤 한겨레사회정책연구소 소장의 사회로 진행됐다.

“인구 6~7%가 절대빈곤층 비정규직 등 일해도 가난한 근로빈곤층도 두텁게 형성

병원·대학·사회복지시설 등 공공기관 인프라 확대 구축 사회보장 소외계층 줄여야” -김용익

“정규-비정규직 간극처럼복지 혜택서도 차별화 행태‘이중 복지국가’ 모습 띠어

선거·정당제도 개혁 없인복지국가 건설 힘들어노동·시민사회 연대 필요” -정무권

사회 한겨레신문사가 사회정책연구소를 발족했다. 국내 언론사 중에 사회정책 전문 연구소를 둔 곳은 처음이 아닐까 싶다.

김용익(이하 김) <한겨레>는 우리 사회의 진보담론 형성에서 중요한 구실을 하는 언론으로, 사회정책연구소에 대한 기대가 크다. 기존에 제기된 사회정책 분야 문제들뿐 아니라 우리 사회에 꼭 필요하지만 아직 이슈화되지 않은 정책을 제기하고 대안적 방향을 모색하는 선도적 역할을 해주길 바란다.

정무권(이하 정) 연구소 이름을 ‘사회정책’이라고 붙였는데, 빈곤이나 사회보장 등 전통적 의미의 사회복지뿐 아니라 노동·교육·보건 등 사람들의 삶을 개선하는 총체적인 사회경제 제도와 정책들을 다뤄주길 바란다.

사회 우리 사회에서 ‘사회정책’이란 개념은 여전히 낯설다. 어떤 것인가?

정 서구에서는 사회복지보다 더 보편적으로 쓰이고 있는 개념이다. 현대 선진 복지국가에서는 정부지출 중에 사회정책분야의 지출이 50%에 이를 정도로 가장 큰 정책분야이다. 국제기구나 비정부기구(NGO) 등에서도 사회정책이란 개념을 많이 쓴다. 사회정책이란 자본주의 시장경제체제의 문제를 보완하고 인간의 복지증진을 위한 사회적 차원의 모든 정책·제도를 의미한다. 따라서 사회정책 영역은 사회복지(보장)제도인 사회보험, 공적부조, 사회서비스를 포함하여 보건의료, 노사관계와 노동시장, 교육, 주택 등 다양한 사회영역의 정책과 법제도들을 포함한다.

김 경제정책은 누구나 익숙하게 이해하고 흔히 쓰는 말이다. 반면 사회정책이라고 하면 의미가 선뜻 이해되지 않는다. 참여정부 시절부터 성장과 분배, 경제정책과 사회정책의 선순환이란 말을 많이 사용해왔다. 그래서 경제정책에 대응하는 사회정책의 실체에 대한 개념 규정이 필요해졌다. 내가 참여정부의 청와대 사회정책수석으로 일할 때 사회정책분야로 교육, 인적자원, 노동, 고용, 보건, 복지, 문화, 관광, 체육, 환경, 여성, 지방자치단체 등을 다루었다. 국민들의 삶과 관련된 이런 범위의 사회적 문제를 포괄하는 의미로 사회정책이란 용어를 쓰는 것이 한국에는 적합할 것이다.

정 사회정책은 그 영역과 성과가 단순히 사회 차원에 국한되지 않는다. 경제적 성과를 올리려면 이제 경제정책도 사회정책 관점에서 볼 필요가 있다. 즉 경제영역과 사회영역을 같이 조율해가는 종합적인 시각과 정책이 필요하다. 사회정책과 경제정책의 조율은 선진 복지국가들이 경제성장을 해온 중요한 조건이기도 했다. 우리도 이제 사회정책을 시장 실패나 빈곤 문제를 사후적으로 개선한다는 좁은 의미에 가두지 말고, 지속적인 성장과 분배를 이뤄내기 위해 경제정책과 연계해 사전에 조정한다는 관점에서 이해해야 한다.

김 현대의 사회문제들은 다면적인 성격을 지니고 있다. 예컨대 소득보장은 복지 영역의 과제이지만, 시장소득의 분포를 들여다보려면 산업과 고용구조에 대한 이해가 필요하다. 또 고용은 교육과 깊이 연계돼 있다. 즉 교육은 산업의 노동수요에 부응하는 측면이 있다. 경제, 교육, 노동, 복지 분야가 함께 논의돼야 소득보장에 대한 적절한 정책적 대안을 찾아낼 수 있다. 수준 높은 사회정책을 만들어가려면 여러 분야의 공동연구, 즉 다학문적 접근을 해야 한다. 경제와 사회정책 여러 분야의 학자들과 시민운동 영역들이 서로 협조하면서 공동으로 대안을 모색해야 한다.

사회 최근 우리 사회에서 복지 등 사회정책 이슈가 크게 부상하고 있는 이유는 뭔가?

정무권

정 지금까지 우리에게는 압축적 성장과정에서 경제성장을 하면 모든 사회문제가 해결될 수 있다는 생각이 지배해왔다. 허리띠를 졸라매고 파이를 키우면 그 혜택이 아래로 확산되고 대다수 사람들의 삶이 좋아질 것으로 생각했던 것이다. 정치인들도 ‘경제성장을 통한 복지’를 말하면 국민들에게 통할 것으로 생각해왔다. 그러나 ‘선 성장 후 분배’ 논리는 이제 더는 사회경제 구조적으로도 가능하지 않다. 정부가 경기를 부양해도 일자리가 늘지 않고 빈부 격차도 줄지 않는다. 이제는 사회정책에 대한 사고의 전환이 필요하다.

김 한국에서는 국민들의 삶을 안정시켜주는 사회적 안전망이 아주 취약하다. 그래서 사회정책과 제도에 대한 국민적 욕구와 희망이 커지고 있다. 경제영역에서 대다수 국민들이 경쟁에 내몰리면서 몹시 고통스러워하고 있다. 노동자, 자영업자, 중소기업들의 설 자리가 좁아지고 삶의 불안정은 심화되고 있다. 보수주의자들이 그동안 끊임없이 복지는 낭비다, 포퓰리즘이다 하면서 미뤄왔는데 이제 한계에 다다랐다. 국민들도 자신의 삶을 안정시켜줄 사회정책이 필요하다는 것을 본능적으로 절실하게 깨닫고 있다. 내년 총선과 대선을 계기로 제대로 된 복지국가 발전을 이뤄보자는 기대도 있다.

사회 한국의 기존 사회정책 내부를 들여다보자. 어떤 문제들이 있는가?

정 한국의 사회보험제도는 산업화가 본격화될 때 실시되면서 다른 후발 산업국가들에 견줘 빠른 속도로 확대되어 온 것은 사실이다. 김대중 정부 때에는 4대 사회보험제도를 전국민 보험으로 확대하였고 노무현 정부 때에도 장기노인요양보험제도의 실시 등 사회복지제도의 확충 노력이 있었다. 하지만 경제정책과 복지정책의 연계가 부족했고, 우리의 산업구조와 노동시장 구조가 급속히 변화하면서 현재의 사회안전망이 현실의 변화를 따라가지 못하고 있다. 김 원장이 말씀하신 것처럼, 수혜구조도 노동시장처럼 이중구조화되어 있는 이른바 ‘이중 복지국가’다. 대기업 노동자들은 다양한 사회보험제도의 수혜자이며 기업복지도 좋은 반면, 중소기업의 비정규직 노동자와 영세 자영업자들은 사회보험의 사각지대에 놓여 있기 때문에 국가복지도 취약하고 기업복지도 취약하다.

김 사회정책에 투입하는 재원과 자원이 매우 부족하다. 그래서 나타나고 있는 문제가 여러 사회보장제도의 대상자가 너무 적거나, 많은 사람이 대상에서 아예 배제되고 있는 것이다. 기초생활보장 수급자가 전체 인구의 3.3% 정도인데, 줄잡아 전체 인구의 6~7%는 진짜 빈곤상태에 있다. 이들에게는 실질적 소득보장이 이루어져야 한다. 취업자 중에도 비정규직과 취약근로층이 많아 일을 해도 여전히 가난한 근로빈곤층이 두텁게 형성돼 있다. 덧붙여, 현행 사회보장제도가 역설적으로 분배에 역행하는 측면도 있다. 우리나라 사회보장제도는 사회보험 방식인데, 사회보험은 직장을 기반으로 한다. 건강보험료를 못 내 수급 자격이 정지된 사람이 건강보험 가입자의 5%가량 된다. 굉장히 큰 규모다. 국민연금은 강제 가입인데도 대상자 중 40~50%가 가입하지 못하고 있다. 고용·산재보험 역시 비경제활동인구나 자영업자가 제외되는 것은 물론, 상당수 비정규직이 배제되어 있다. 그래서 사회보험 급여를 늘려줄수록 불평등을 오히려 심화시키는 ‘복지에 역행하는 복지’가 될 수 있다. 이런 문제를 해결하려면 사회보험을 대대적으로 재편하고 조세방식을 크게 늘려가야 한다. 이런 사회적 수요에 비해 사회정책 측면의 재원 공급이 턱없이 부족하다.

사회 미래 한국의 사회정책 방향과 관련해 가장 핵심적인 과제를 말한다면?

김 교육이나 보건, 복지 등에서 인프라를 제대로 구축해야 한다. 한국은 인프라 구성이 안 좋아 사회정책을 제대로 수행하기가 매우 어렵다. 병원·대학·사회복지시설·고용서비스센터 등을 공공기관으로 구성하든지, 아니면 민간기관이라도 비영리적으로 운영해 공공성을 갖게 해야 한다는 뜻이다. 이들은 형식상 비영리법인으로 돼 있지만 대부분 실질적으로 개인 소유 형태이고, 그래서 공공재정을 투입하더라도 공익적인 방향으로 쓰이지 못하고 있다. 즉 사립대학의 경쟁적 수월성 요구 때문에 고교 평준화가 무너지고, 병원에서도 수익성과 경쟁 담론이 지배하고 있다. 이 때문에 국가가 펴는 교육정책이나 보건의료정책이 왜곡되고 있다. 공공기관을 늘리든지 진정한 비영리 민간기관이 되도록 구조를 바꿔야 한다.

한겨레사회정책연구소 출범 기념 대담 ‘한국 사회정책의 현주소와 미래’가 4일 오후 한겨레신문사에서 진행되고 있다. 왼쪽부터 김용익 한국미래발전연구원장, 이창곤 한겨레사회정책연구소장, 정무권 한국사회정책학회장. 박종식 기자 [e-mail]

정 미래 복지국가의 핵심은 급격히 증가하는 보건의료·돌봄·교육서비스에 대한 인프라를 얼마나 잘 발전시키느냐에 달려 있다. 최근 정부가 보육 및 노인요양 등 돌봄서비스에 대한 수요가 증가함에 따라 현금급여 혜택을 빠른 속도로 확대시키고 있지만, 양질의 공공 인프라를 점진적이라도 확대하는 데는 너무 미진하다. 정부는 수혜자에게 서비스의 비용 보조를 통해 시장을 형성하면 다양한 민간부문의 서비스 공급자들이 빠르게 유입되고 이들 간의 경쟁을 통해 양질의 서비스를 공급할 수 있다고 생각하는 것 같다. 그러나 이것은 장기적으로 비용과 질을 통제할 수 없는 더 큰 문제를 초래할 수 있다. 우리의 현 수준에서 공공 인프라를 민간부문보다 더 많이 구축하는 것은 불가능하다. 그러나 정부가 비용과 질을 통제할 수단을 확보하려면 민간부문을 정책적으로 통제 및 견제할 수 있는 적정한 수준의 양질의 공공 인프라를 갖춰야 한다.

사회 대안적 사회정책을 위해 정치 및 시민사회 수준에서 필요한 것은 무엇인가?

정 사회복지정책 문제가 정당들 사이에서 선거경쟁을 위한 본격적 정책의제로 나타나고 있다. 바람직한 현상이다. 그런데 제기되는 의제나 담론 구조가 왜곡된 형태로 진행되고 있다. 아직까지 구체적인 정책 개발이나 내용이 부족하고 선거동원 전략의 경향이 강하다. 복지는 결국 정치문제이다. 이런 관점에서 정치권과 시민사회에서의 복지담론화는 우선적으로 중요하지만, 동시에 복지개혁을 장기적으로 지지할 수 있는 정치개혁에 대한 요구도 함께 진행되어야 한다고 본다. 선거제도와 정당제도의 개혁 없이는 진정한 복지국가의 건설은 어렵다. 우리가 보편적이며 두터운 복지를 원한다면, 누가 비용을 부담할 것인지를 동시에 고려해야 한다. 가장 좋은 것은 고루 혜택을 받고 고루 공평하게 부담하는 것이다. 이를 위해서는 노동과 정당이 시민사회와 연합해서 다시 복지정치의 주역으로 등장해야 한다. 행정과 정책집행 과정에서의 투명성과 효율성, 공정성을 꾀하는 정부개혁도 중요한 문제다.

김 한국이 복지국가를 구축해 가는 데에는 서구 사회보다 훨씬 더 복잡한 문제들이 산재해 있다. 대기업과 중소기업의 기업생태계가 만들어져 있지 않아 자본가끼리의 갈등이 있고, 노동시장의 이중구조로 노동자끼리의 갈등도 있다. 이 때문에 양극화는 심화되고 있는데, 고령화로의 진행도 유례없이 빨리 진행되고 있다. 이러한 특수성을 충분히 이해하고 대책을 모색해야 한다. 그런데 복지국가를 만들어갈 동력이 부족하다. 그 동력은 강력한 노동·사회운동과 진보지향적 정당이다. 보수 세력과 담론에 노동운동은 억압되고 진보정치 세력은 저지당하고 있다. 정책은 기본적으로 정당을 통해 형성되고 집권을 통해 구현되는 것이다. 정당들이 자신의 이념과 정강을 정책으로 전환할 능력이 있어야 하는데, 우리 정당에는 이것도 크게 부족하다. 노동운동의 강화와 정당제도의 발전이 필수 과제이다.

정리 조계완 한겨레사회정책연구소 연구위원

[e-mail]

한겨레사회정책연구소는

빈곤·노동 등 5대분야‘좋은 정책’ 대안 모색

바야흐로 ‘정책 경쟁’의 시대다. 우리네 삶의 질은 정책에 의해 결정된다. 하지만 삶의 아픔을 어루만져주고 기쁨과 희망을 안겨주는 ‘좋은 정책’을 만나기란 쉽지 않다. 여러 이유가 있겠지만 의외로 정책이 삶의 현장에서 빚어지지 않았기 때문인 경우가 허다하다. 또는 소통과 협력, 연대의 정신이 아닌 이익과 경쟁, 일방적 주장 또는 고집 등에 의해 만들어진 까닭도 있을 것이다.

한겨레사회정책연구소는 우리의 삶의 질과 직결되는 사회정책 분야의 ‘좋은 정책’ 대안을 모색하는 전문 싱크탱크를 지향한다. 모토는 ‘현장, 소통, 그리고 복지’다. 딱딱한 책상이 아닌, 삶의 현장에서 정책 대안을 길어 올리고, 각종 국내외 연구기관과의 폭넓은 교류와 소통을 통해 정책 아이디어를 가다듬는 한편, 무엇보다 우리의 행복 지킴이, ‘복지의 눈’으로 대안을 찾는다.

주요 연구 대상은 빈곤 및 사회보장·보건·노동·교육·주거 등 사회정책 핵심 5개 분야다. 이들 5개 분야의 이슈를 복지의 눈으로 살펴 한겨레의 여러 매체를 통해 지속적이고 대중적으로 의제화하는 한편, 국내외 진보적 싱크탱크와 다양한 교류 및 연대를 통해 우리 사회에 ‘좋은 정책’ 대안을 내놓는 것을 목표로 한다. 사회정책연구소 신설로 한겨레신문사는 기존의 한겨레경제연구소 및 한겨레평화연구소와 함께 종합적인 연구체제와 역량을 갖추게 됐다.

한겨레사회정책연구소와 함께하는 주요 외부 연구진은 다음과 같다.

△고문: 김성재 김대중도서관장, 고세훈 고려대 교수, 송경용 나눔과 미래 이사장, 이혜경 연세대 교수

△자문위원: 조흥식 참여사회연구소장, 김용익 한국미래발전연구원장, 김용하 한국보건사회연구원장, 김호기 복지국가와 민주주의를 위한 싱크탱크네트워크 운영위원장, 박주현 시민경제사회연구소장, 신광영 중앙대 교수, 이태수 참여연대 사회복지위원장, 정무권 연세대 교수, 정태인 새로운 사회를 여는 연구원장

△객원 연구위원: 김연명 중앙대 사회개발대학원장, 김수현 한국도시문제연구소장, 김유선 한국노동사회연구소장, 김창보 시민건강증진연구소 실장, 오건호 사회공공연구소 실장, 신영전 한양대 교수, 최영준 고려대 교수, 홍경준 성균관대 교수

이밖에도 윤진호 인하대 교수, 남찬섭 동아대 교수, 김성천 사교육걱정없는세상 정책대안연구소 부소장 등 내로라하는 국내외 연구자들이 분야별 정책위원으로 대거 참여한다.

이창곤 한겨레사회정책연구소 소장