[싱크탱크 광장] ‘빚더미’ 대한민국·서울시 건강재정 되찾을 묘안은

나라살림 현황과 해법

무소속 박원순 후보가 10·26 서울시장 보궐선거 야권 단일후보로 뽑혔다. 경선 막바지까지 민주당 박영선 후보와 치열한 대결을 벌였지만, 가히 ‘시민혁명’이라 부를 수 있는 결과로 마감되었다. 야권의 세 후보는 패자가 승자의 공동선거대책본부장을 맡기로 했고, 앞으로 서울시정운영협의회를 두어 범야권 공동지방정부를 구현하기로 약속했다. 특히 전시성 토건예산 삭감 및 보편적 복지예산 확대를 위해 ‘공공투자관리센터’를 설립하기로 합의했다.

서울시가 현재 안고 있는 막대한 부채 문제를 해결하지 않고 ‘새로운 서울’, ‘희망 서울’을 만들기란 불가능하기 때문이다. 25조5000억원에 달하는 서울시 부채는 박원순 후보가 오세훈 전 시장의 ‘실정’을 문제삼을 수 있는 좋은 사안이다. 하지만 동시에 이는 박원순 후보와 범야권의 시정구상과 정책능력을 검증받는 엄격한 잣대가 된다. 한나라당 나경원 후보 역시 한강 르네상스 사업을 전면 재검토하고, 임기 동안 부채를 4조원 이상 줄이겠다고 발표했다.

부채 문제의 심각성을 강조하면 할수록 ‘건전재정’, ‘균형재정’의 원칙이 강조되고 ‘지출 축소’라는 해법으로 연결된다. 이런 양상은 비단 서울시만이 아니라 점점 규모와 속도, 구성이 악화하고 있는 국가 부채에 있어서도 확인된다. ‘복지 확대’를 시대적 과제로 내건 진보개혁진영에 이는 심각한 고민거리가 아닐 수 없다. ‘불요불급한 예산’이나 ‘토건예산’ 축소만으로 부채 문제 해결과 복지 확대라는 두 마리 토끼를 다 잡을 수 없기 때문이다.

그런 점에서 김태일 좋은예산센터 소장과 홍헌호 시민경제사회연구소 연구위원의 제안은 매우 논쟁적인 동시에 참신하다. 이들은 ‘증세’를 통한 정면돌파 필요성을 제기했고 광역시-자치구 재원배분 비율 조정을 통한 자치구 가용재원 확대를 제안했다. 부채 문제의 심각성은 ‘더 나은 세계’를 기획하는 상상력과 판단력을 훼손시킨다. 무엇을 줄이고, 무엇을 늘릴 것인지에 대한 더 근본적 성찰이 필요하다. 수지균형을 맞추는 ‘건전재정’을 넘어, 안정과 활력이 균형을 이룬 ‘건강재정’을 고민할 때이다.

홍일표 한겨레경제연구소 수석연구원

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복지 높이되 나랏빚 안 늘리려면 증세 감당해야

김태일 좋은예산센터 소장·고려대 교수

최근 글로벌 재정위기가 대두되면서 우리나라의 국가채무가 다시 논란이 되고 있다. 정부가 밝히는 국가채무 규모는 2010년 말 기준으로 392조8천억원으로 국내총생산(GDP)의 33.5%에 해당한다. 이는 주요 경제협력개발기구(OECD) 국가들과 비교할 때 낮은 편에 해당한다. 물론 정부 발표는 축소된 것이며 실제는 훨씬 크다는 주장도 있다. 하지만 정부 발표 통계는 일반적 국제기준에 따른 것이며, 국가채무의 범위를 더 넓혀도 이보다 대폭 증가하지는 않는다. 결론적으로 현시점 우리나라 국가채무 규모는 아직 위험한 수준은 아닐 수 있다. 그런데 많은 이들이 국가채무를 걱정하는 것은 왜일까? 그것은 앞으로가 더 문제이기 때문이다.

우선 국가채무의 성격이 문제다. 똑같은 빚이라도 빚을 진 이유에 따라 갚는 부담은 달라진다. 외환이나 융자채권 등 자체 상환재원을 보유한 채무가 있는 반면, 순전한 빚이어서 조세로 갚아야 할 채무가 있다. 이를 적자성 채무라 한다. 우리나라 국가채무 규모는 2000년대 이후 눈에 띄게 늘었고, 오이시디 국가들 중에서 채무 증가속도가 가파른 국가에 속한다. 더 큰 문제는 적자성 채무의 증가 속도가 매우 빠르다는 점이다.(<그래픽>)

국가채무 OECD중 낮지만
적자성 빚·공기업 빚 ‘뇌관’

다음으로 부실한 공기업 부채가 급증하고 있다는 사실이 중요하다. 공기업 부채는 국가채무에 포함되지 않는다. 2010년 말 기준 27개 국가공기업 부채는 280조원 정도인데, 이는 지난 3년간 100조원가량 증가한 수치이다.

문제는 부채 증가의 대부분이 기업적 판단이 아니라 정부가 해야 할 일을 떠맡았기 때문이라는 데 있다. 정부 재정으로 충당해야 할 4대강 사업비를 수자원공사에 떠넘긴 것이 대표적인 예이다. 국가공기업도 문제지만 지방공기업의 부실 정도는 훨씬 심각하다. 부실한 공기업 운영에 따른 빚은 결국 조세로 갚아야 될 처지가 되기 쉽다.

국가채무를 걱정하는 가장 큰 이유는 정부지출은 복지지출 증가라는 구조적 요인으로 인해 국내총생산 증가율보다 더 빠르게 늘어날 가능성이 많다는 것이다. 2000년 이후 복지지출은 빠르게 증가하고 있다.

그럼에도 여전히 우리나라의 복지지출 규모는 오이시디 국가들 중에서 최하위권이다(2007년 기준으로 한국은 국내총생산 대비 7.6% 수준이나 오이시디 평균은 20% 수준이다). 우리나라의 낮은 복지수준과 빠른 고령화 속도를 고려하면 향후의 복지지출은 빠르게 증가할 수밖에 없다. 국내총생산 대비 복지지출 비중이 높아진다는 것은, 다른 분야의 지출을 그만큼 줄이지 않는 한 정부지출도 높아짐을 의미한다.

복지비 증가가 GDP증가 앞서
재정체계 수술·재원대책 필요

하지만 복지지출 규모 자체보다 재원 마련 여부가 중요하다는 점을 강조할 필요가 있다. 최근 글로벌 재정위기의 발단은 남부유럽 국가(포르투갈, 이탈리아, 그리스, 스페인)들의 재정위기이다. 이 국가들의 국가채무 규모는, 스페인을 제외하면 모두 국내총생산 규모보다 크다. 이들 국가의 재정위기가 복지지출 증가 탓이라고 주장하는 사람들이 많지만, 세수구조 등 전반적인 재정체계에 대한 논의 없이 복지지출 규모만을 문제삼는 것은 타당하지 않다. 왜냐하면 복지지출 규모와 국가채무 규모는 막상 별 관련이 없기 때문이다(<표 1>). 필자가 전체 오이시디 국가들을 대상으로 분석한 결과, 복지지출 규모보다는 지출 대비 조세 규모가 국가채무의 크기를 결정하는 관건이었다.

복지지출을 늘리더라도 나랏빚을 키우지 않으려면 결국 재원 대책을 마련해야 하며, 그 방안으로는 증세와 다른 분야의 지출 축소밖에 없다. 다른 분야 지출 축소로 가능한 복지재원 조달 규모는 얼마나 될까? 복지를 제외한 나머지 분야 정부지출의 국내총생산 대비 규모를 보면 우리나라가 다른 오이시디 선진국들 평균보다 다소 크다(<표 2>).

타분야 지출 줄이기는 한계
모두를 위한 증세 고민할때

‘국방’은 우리나라의 특수성으로 인하여 대규모 축소는 어려울 것이다. 국방 이외 나머지 분야의 초과 지출분을 더하면 3.1%포인트가 된다. 이것이 다른 분야 지출 절감으로 마련할 수 있는 복지재원 규모의 최대이다. 예산 특성상 특정 분야의 지출을 한꺼번에 대폭 삭감할 수는 없고, 장기간에 걸쳐 서서히 이루어질 수밖에 없기 때문이다. 지출 축소로 확보할 수 있는 복지재원 규모는 매우 제한적이다.

따라서 복지지출을 증대하되 빚은 늘리지 말자는 데 동의한다면 증세도 받아들여야 한다. 세금 더 내라는데 좋아할 사람은 없지만, 필요한 일이고 또 궁극적으로 더 큰 이익이 된다면 거부할 사람도 많지 않을 것이다. 국가채무 문제와 복지재원 확보라는 두 가지 문제를 동시에 해결하기 위해서는, 이제 ‘모두를 위한 증세’를 고민할 때이다.

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부자감세 철회 요구하고 공기업 감시 강화를

서울시와 자치구 재정난

홍헌호 시민경제사회연구소 연구위원

지난 3일 박원순 변호사가 야권 서울시장 단일후보로 선출됨으로써 여야 간 본격적 선거전의 막이 올랐다. 이 글은 서울시장을 꿈꾸는 여야 후보 모두를 위한 것이다. 서울시 재정에 관한 쟁점은 크게 세 가지로 볼 수 있다. 서울시 토건사업의 적실성, 서울시 재정건전성, 마지막으로 자치구 가용재원에 관한 것이다. 그동안 서울시가 벌인 토건사업에 관해서는 박원순 후보와 나경원 한나라당 후보 모두가 부정적인 반응을 보이고 있어 당분간 이 쟁점은 사라질 듯하다. 그러나 두 후보가 서울시 재정건전성 문제와 자치구 가용재원 문제를 어떤 방식으로 풀어갈지에 대해서는 쉽게 예측하기 어렵다.

먼저 서울시 재정건전성 문제에 관해서는 나경원 후보가 구체적 목표수치를 제시하며 포문을 열었다. 향후 2년간 서울시 부채 20조원(투자기관 포함) 중 4조원을 줄이겠다는 것이다. 선진국 재정위기를 계기로 부자감세 철회보다 지출 축소에 몰두하고 있는 정부 행태를 지자체에서도 그대로 재현하려 하고 있다. 그러나 나 후보의 공약이 실현될 가능성은 매우 낮아 보인다. 토건사업 구조조정이 생각만큼 그렇게 쉬운 것이 아니기 때문이다. 지난해 연말 야당 소속 서울시의원들과 시민단체들의 공동연구 결과를 보면, 토건분야 계속사업을 조기 완료하고 신규 사업을 최대한 자제한다는 가정하에 토건사업 구조조정을 할 경우 2011년 기준으로 약 3000억원 정도의 예산이 절감된다. 물론 2012년까지 합치면 예산절감액이 이보다 더 크겠지만, 토건사업 구조조정에 상대적으로 소극적인 나 후보가 이를 통해 4조원을 확보한다는 것은 불가능에 가깝다.

부자감세로 연1조3천억 손실
지출축소에 치중해선 역부족

오세훈 전 서울시장이 주도했던 한강 르네상스 사업의 하나인 양화대교 교각 확장공사가 재개되었다. 박원순 후보는 ‘현 상태에서 중단’을, 나경원 후보는 ‘사업 완공’을 주장해 서로 의견이 충돌하고 있다. <한겨레> 자료사진

특히 에스에이치(SH)공사 사업을 적극적으로 구조조정하겠다는 공약은 앞으로 많은 논란을 불러일으킬 것이다. 서울시민의 10%인 35만가구, 100만명이 지하나 반지하에 거주하고 있고, 또 홍수피해가 연례행사처럼 발생하고 있다. 따라서 서울은 그 어느 지역보다 공공임대주택 공급 확대가 절실히 필요한 현실이다. 한국토지주택공사(LH)가 과다한 부채 때문에 공공임대주택 공급량을 대폭 줄이고 있는 상황에서, 서울시장이 앞장서 에스에이치공사의 공공임대주택 공급량을 줄이라거나 확대하지 말라고 강요하는 것은 납득하기 어려운 일이기도 하다.

또한 양대 지하철공사 부채 감축도 생각만큼 간단하지 않다. 양대 지하철공사가 엉뚱한 곳에 재원을 낭비하지 않도록 제대로 된 감시시스템과 평가시스템을 구축하는 것은 무엇보다 중요하다. 이런 시스템 구축 없이 무작정 부채를 줄이려 할 경우, 이들은 요금을 인상하거나 필요 인력을 줄이게 된다. 그 결과는 서민경제 악화와 안전사고 속출일 것이다.

서울시 부채 문제 해결을 위해 두 가지 방안을 추가 검토해 볼 수 있다. 하나는 현재의 지자체 부채 문제가 중앙정부의 부자감세에 기인한 바 크기 때문에, 정부가 부자감세를 철회하도록 촉구하거나, 부자감세로 줄어든 지방재정 교부금을 전액 보충해 주도록 요청하는 것이다. 필자의 분석 결과 부자감세로 서울시와 자치구 재정에 연간 1조3000억원의 손실이 발생하는 것으로 나타났다. 다른 하나는 서울시 공기업들이 재원을 낭비하지 않도록 이들을 제대로 감시·평가·통제할 수 있는 지방공공기관 운영위원회의 권한과 인원을 대폭 확대·강화하는 것이다. 이 양자가 제대로 확보되지 못하면 부채 감소라는 서울시장 후보들의 공약이 실현될 가능성은 매우 낮다.

악화되는 구 가용재원 위해
광역시-구 재원배분 개혁을

한편 부자감세와 경기침체로 갈수록 재정이 어려워지고 있는 자치구의 가용재원을 늘려주는 문제도 새로운 서울시장의 중요 과제가 될 전망이다. 필자가 전국 지자체 결산자료를 분석한 결과, 서울시 경상가용재원 비율은 15.5%(2009년)로 다른 시도에 비해 높은 편이었지만, 서울시 자치구들은 평균 -3.0%로 16개 시도 중 11위에 그쳤다. 왜 이런 현상이 나타났을까. 이는 광역시-자치구 간 재원배분 비율과 도-시군 간 재원배분 비율이 매우 다르기 때문이다. 행정안전부에 따르면 올해 7개 광역시 예산은 44조4000억원에 달한 반면, 자치구는 6조7000억원에 불과했다. 반면 9개 도와 시군의 예산은 각각 46조원과 43조9000억원으로 양자의 비중이 유사했다.(<그래픽 1>)

물론 광역시-자치구 간 재원배분 비율과 도-시군 간 배분비율이 같을 수는 없다. 대도시의 경우 도시의 계획적 발전을 위해 자치구보다 광역시의 역할이 더 클 수밖에 없다. 반면 도의 경우 면적이 넓은 시군의 자율적 계획이 중요하기 때문에 시군의 재원비중이 상대적으로 큰 것이다. 그러나 현재 상황은 분명 지나친 불균형 상태임이 분명하다. 따라서 광역시장들이 중앙정부-지방정부 재원배분의 편중성에 대해서는 목청을 높이면서도, 광역시-자치구 간 재원배분의 편중성에 대해 침묵하는 것은 올바른 태도가 아니다. 물론 광역시-자치구 간 재원배분 개혁은 시장 혼자만의 노력으로 되는 것이 아니다. 국회와 광역의회의 협조를 얻어 법률과 조례를 개정해야 할 부분도 많다. 10월26일 선출될 새로운 서울시장은 그 누구보다 지방자치의 본질, 즉 분권 정신에 충실한 시장이 되었으면 하는 바람이다.

혹자는 서울시 부채 문제가 심각해 자치구를 도와줄 형편이 못 된다고 할 수도 있다. 그러나 단기적으로는 서울시 부채 수준이 매우 심각한 수준은 아니라고 볼 수도 있다. 행정안전부에 따르면 2010년 말 우리나라 지자체 지방채 잔고는 28조5000억원으로 국내총생산(GDP·1173조원) 대비 2.4%였다. 반면 일본은 2009년 말 139조3000억엔으로 국내총생산(471조엔) 대비 29.5%였기 때문이다(<그래픽 2>). 지자체의 재정건전성 또한 매우 중요하지만 우리나라 지자체 부채 비율이 일본의 10분의 1 수준도 안 되는 것이다. 부채 부분을 지나치게 과장하여, 각 지자체가 감당해야 할 역할과 추진해야 할 변화를 무시하는 것 또한 바람직하지 않은 태도이다.

홍헌호 시민경제사회연구소 연구위원