[싱크탱크광장] “복지국가, 인적자원 투자 많아야 경제성장 촉진”

사회민주주의, 복지국가 연구로 국제적 명성을 얻고 있는 메르켈 교수는 최근 한국을 수차례 방문해 논문을 발표하기도 했다. 메르켈 교수 제공

복지모델 외국산 수입 부적절 문화·정치적 전통속 선택해야
유럽 복지국가 위기지만 기본적 성격·틀 변함없어
복지지출 쓰이는 곳이 중요연금에 치중땐 성장과 무관
적절한 복지체제 없다면좋은 민주주의 유지 못해

한겨레사회정책연구소 출범 기념 유럽 석학 볼프강 메르켈 인터뷰

유럽 복지국가의 경험은 우리에게 어떤 교훈을 주는가?

한겨레사회정책연구소(소장 이창곤)는 출범을 맞아 지난달 27일과 이달 16일, 독일 현지에서 직접 만남과 전화통화를 통해 유럽의 석학 볼프강 메르켈 교수를 두차례 인터뷰했다. 유럽 복지국가의 현실을 통해 우리 사회의 화두인 복지국가에 대한 시사점을 얻어보려는 뜻에서였다. 메르켈 교수는 인터뷰에서 “어떠한 현대 민주주의도 적절한 수준의 복지국가 체제가 없다면 좋은 민주주의를 유지할 수 없다”고 역설했다. 인터뷰는 한겨레사회정책연구소 정책위원인 김윤태 고려대 교수가 맡았다.

■ 유럽 복지국가 쇠퇴 주장은 오류

김윤태 교수(이하 김) 한국에서 복지국가 논쟁이 한창이다. 한국의 보수세력은 유럽의 복지국가가 오히려 쇠퇴하고 있다면서 복지국가에 반대하고 있다. 과연 유럽 복지국가 시스템은 붕괴되고 있는가?

볼프강 메르켈 교수(이하 메르켈) 유럽 복지국가 시스템이 깊은 위기에 빠져 있다는 주장은 사실이 아니다. 유럽 복지국가들이 국가예산의 한계와 세계화에 적응해야 하는 도전을 맞고 있는 건 사실이다. 하지만 복지국가의 기본적 성격과 틀은 거의 유지되고 있다. 유럽에서 가장 강력한 복지국가는 스웨덴, 노르웨이, 덴마크 등 스칸디나비아 국가들이다. 물론 약간의 변화는 있었다. 지나치게 높은 수준의 일부 복지를 줄였다. 하지만 이는 자격이 없는 사람이 복지혜택을 받는 ‘무임승차’ 문제를 피하기 위한 것이었다. 지난 20년 동안 부가적으로 민영보험 제도가 일부 도입되기도 했다. 그러나 아직도 모든 스칸디나비아 국가는 매우 관대한 복지 시스템을 유지하고 있다. 보편적 복지체제를 유지하면서 조세를 통해 재정을 충당하고 있다.

김 최근 독일에선 조건부 공공부조 수급 등 노동시장 개혁을 둘러싸고 커다란 논쟁이 일었다. 영국은 유럽 국가들 중 복지재정 지출이 매우 낮은 편이다.

메르켈 조세 대신 사회보험에 의존하는 독일 등 유럽 대륙의 복지 수준이 약간 감소하긴 했다. 그러나 엄청난 감소는 아니다. 영국의 사회복지 수준은 1970년대 이후 많이 약화됐다. 국가 중심의 사회보험과 시장 민간보험을 동시에 유지하고 있다.

김 지난 30년간 신자유주의 세계화가 진행되면서 선진국들이 복지예산을 크게 감축하게 될 것이란 예상이 대세였다. 그런데 사실 복지예산은 꾸준히 증가했다.

메르켈 유럽국가들의 복지예산 증가는 보수당의 정책선회 때문도 아니고 노동조합의 복지 요구 때문도 아니다. 오히려 고령화 사회의 영향이다. 유럽의 복지지출 구조를 보면 연금과 보건지출이 가장 큰 비율을 차지한다. 보수 정당은 사실 복지예산을 감축했다. 그럼에도 유럽의 고령화 때문에 노인을 위한 연금 지출은 크게 증가할 수밖에 없었다. 다만 이 때문에 미래 세대를 위한 교육과 기술개발 예산이 과도하게 줄어들고 있다.

김 유럽통합이 진행됨에 따라 유럽의 복지국가 모델은 하나로 수렴되고 있는가?

메르켈 유럽의 복지국가 모델은 단 하나가 아니다. 3~4개의 모델이 있다. 영국 같은 자유주의 복지국가, 독일·네덜란드·프랑스 등 대륙의 보수주의 복지국가, 스칸디나비아의 보편적 사회민주주의 모델이 그것이다. 이 모델들은 지난 30년간 제각각 다른 변화를 경험했고, 앞으로도 그럴 것이다.

■ ‘제3의 길’ 정치의 죽음

김 1990년대 후반 앤서니 기든스가 <제3의 길>을 출간한 이후 사회민주주의의 새로운 노선 전환으로 많은 관심을 끌었다. 그러나 이제 제3의 길 논쟁은 사라졌다. 제3의 길은 실패했다고 보는가?

메르켈 수사학적으로 제3의 길은 죽었다. 그러나 정책 내용은 아직도 살아 있다. 단지 사회민주당 사람들이 더는 좋아하지 않기 때문에 그 용어를 사용하지 않고 있을 뿐이다. 물론 많은 좌파들이 제3의 길을 비판하고 있다. 역사적으로 지난 30년 동안 제3의 길은 사회민주주의를 혁신하려는 유일한 시도였다. 그러나 일부 정책의 경우, 실패한 건 아니지만 궤도를 너무 많이 이탈했다. 때때로 사민당은 중도 노선으로 지나치게 선회했다. 이제 제3의 길은 선거에서 승리하기 어려운 부정적 용어가 되었다. 특히 독일에서 그렇다. 제3의 길을 경험하면서 사회민주당은 크게 약화됐다.

김 제3의 길은 국가와 시장의 균형을 제안했다. 지난 김대중 정부와 노무현 정부는 영국의 ‘제3의 길’ 정치에 큰 관심을 보였는데….

메르켈 ‘제3의 길’ 사상으로부터 영향을 많이 받은 유럽 국가는 영국, 네덜란드, 독일 등이다. 실패도 있고 성공도 있다. 사실 제3의 길 주창자들은 지나쳤다. 즉 세계화의 긍정적 측면을 과대평가하고, 또 강력한 조세정책과 국가 개입의 부정적 측면을 너무 강조했다. 그러다 보니 금융시장과 노동시장의 탈규제를 추진하고 기업과 부유층에 대한 감세를 시행하는 오류를 저질렀다. 물론 노동시장에서의 성공도 있었다. 과거의 복지국가가 수동적인 소득 지원에 주로 그쳤다면, 제3의 길은 사람들이 노동시장으로 재진입하도록 적극적 노동시장정책을 펴서 역동적 복지국가를 만들었다.

김 영국 블레어 정부와 독일 슈뢰더 정부가 채택한 복지급여의 조건부 수급제는 한국의 노동시장정책에도 영향을 많이 끼쳤다.

메르켈 영국, 독일, 네덜란드 모두 실업률을 낮추는 데 성공했다. 여성의 노동시장 참여도 늘려 고용률을 높였다. 물론 시간제 노동자가 많이 늘긴 했다. 한국에서는 기간제 등 비정규직 문제가 심각한데, 유럽에선 자발적인 시간제 노동자도 많다. 특히 여성들이 그렇다. 많은 여성들이 가정을 위해 주당 40시간 노동 대신 20시간만 원하고 있다. 우리는 더는 완전고용의 시대에 살고 있지 않다. 점점 유연한 노동시간과 고용형태가 증가하고 있다.

■ 진보정당의 새로운 대안

김 유럽에서 대부분의 진보정당은 야당이 되었다. 왜 선거에서 패배했는가? 구조적 요인인가, 일시적인 선거전략 실패인가?

메르켈 다양한 원인이 있다. 구조적 요인으로 노조 조직률 저하를 들 수 있다. 대부분의 나라에서 노조 조직률이 15~18% 수준으로 떨어지면서 전통적인 사민당 유권자의 지지가 약화됐다. 정당정치체제의 다원주의 흐름도 있다. 사민당도 기민당도 ‘캐치올’ 정당(catch all party·이념적 스펙트럼을 넓게 해서 선거 때 다수 유권자의 표심을 노리는 포괄적 국민정당)을 표방하면서 기반이 약화됐다. 우익 포퓰리즘 정당, 녹색당, 그리고 좌파 사회주의 정당도 등장했다. 셋째, 주기적인 정치과정이 있다. 즉 1990년대 후반에 유럽연합 15개 국가 중 11개 국가에서 사민당이 집권했는데 그 이후 야당이 집권하는 자연적인 정권교체가 있었다. 이제는 사민당이 집권할 주기인데 아직 분위기가 살아나지는 않고 있다. 사민당이 40% 이상을 득표하던 시대는 지났다. 25~30% 수준의 지지를 얻은 뒤 한두개 정당과 연합정부를 구성해야 할 상황이다.

김 최근 남유럽 국가들의 경제위기는 유럽의 진보정당에 또다른 위기인가?

메르켈 남유럽 국가마다 엄격한 긴축정책을 도입하고 있다. 이들은 정부지출을 줄이고 세금을 인상하고 복지국가를 축소하려고 한다. 정부재정 취약과 금융시장 위기 때문이다. 그런데 이것은 신자유주의와 보수주의의 정치게임일 뿐 사민주의의 정책이 아니다. 그런데도 이를 사민당이 따르고 있다. 금융위기 이후 사민당은 진정한 대안전략을 만들지 못하고 있다. 스웨덴, 덴마크, 노르웨이는 예외적으로 성공을 거두었지만, 다른 나라의 사민당은 분명한 경제 전략을 발전시키지 못했다. 진보성향의 유권자들은 이 대목을 중요하게 생각한다. 사민당은 너무 자주 긴축정책을 지지하고, 국가부채 감축을 위해 정부지출을 줄이려 노력했다. 사민주의의 사유에도 신자유주의가 침투했다. 금융위기가 진보정당에 오히려 더 큰 타격을 주었다. 물론 지금 와서 전통적 사민주의로 돌아가는 건 불가능하다.

김 당신의 책 <사회민주주의의 집권>이 다른 나라에서도 번역되었다. 유럽 사민주의의 핵심 가치는 무엇이며 사민주의 전략은 계속 유지될 것인가?

메르켈 1950년대처럼 강력한 정당은 갖지 못하겠지만, 현재 유권자로부터 25~30% 수준의 지지를 얻고 있다. 20년 전에 비해 사회 모든 영역에서 불평등이 커졌다. 계급갈등이 다시 등장하고 일자리가 없는 사람들이 많아지고 있다. 현대 경제에서 일할 수 없는 사람들은 지적 자원도 기술도 갖고 있지 않다. 소득과 기회에서의 격차가 갈수록 커지고 있다. 그래서 사회 정의가 여전히 매우 중요하다. 따라서 사민당은 아직도 필요하고 계속 유지될 것이다. 다만 50년 전처럼 강력하지는 못할 것이다.

■ 한국 복지국가의 미래

김 한국의 보수세력은 보편적 복지 담론을 두고 ‘복지 포퓰리즘’이라고 매도한다. 복지국가와 경제성장의 관계는?

메르켈 나는 잘 발전된 복지국가가 곧 경제성장과 번영을 가져올 것이라는 주장에 동의하지 않는다. 복지국가와 경제성장 사이에 큰 상관관계가 있는 건 아니다. 유럽엔 복지지출 수준은 높지만 경제성장률은 높지 않은 나라가 있는 반면에 복지지출은 낮지만 경제성장률은 높은 나라도 있다. 하지만 복지국가가 인적자본과 사회적 자본에 더 많이 투자한다면 경제성장에 분명 도움이 될 것이다. 그러나 독일처럼 복지예산을 연금에 너무 많이 지출하게 되면 성장에 기여하지 못하게 된다. 복지지출이 어디에 쓰이는지 세부사항이 중요하다.

김 한국의 진보세력은 유럽 복지국가를 지향해야 한다고 주장한다. 반면 다른 사람들은 한국의 노동조합 조직률이 낮고 계급정당이 약하기 때문에 복지국가와 사민주의는 서구적인 특수성일 뿐이라고 말하는데….

메르켈 한국이 유럽의 복지국가에서 배울 점이 있다. 스칸디나비아 국가들을 보면 사회보장과 평등이 국민들의 행복과 연결돼 있다. 신뢰와 연대의식이 매우 높은 사회다. 한국도 매우 동질적인 사회라서 사회보장제도를 건설하기에 좋다. 사람들이 서로 신뢰할 수 있기 때문이다. 그러나 유교적 전통 때문에 신뢰가 가족 내부에만 존재하고 사회 전체에 확산되지 않을 수 있다. 어떤 복지 모델도 유럽과 미국에서 수입될 수 없다. 그 나라의 문화적·정치적 전통의 영향 속에서 새로운 환경과 요구에 적응해가면서 자신들이 스스로 선택해야 한다. 그런데 내가 보기에 현재 한국은 사회보장을 확대하면서도 유럽 모델보다는 영미식 모델을 더 많이 따르고 있는 것처럼 보인다. 북유럽의 평등주의 사회가 아마도 세계에서 가장 좋은 사회임에 분명하다. 복지국가는 민주주의의 질(quality)과 관련된 문제다. 적절한 수준의 복지국가 체제가 없다면 어떠한 좋은 현대 민주주의도 유지될 수 없다. 정리/조계완 한겨레사회정책연구소 연구위원

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한겨레사회정책연구소 내·외부 연구진이 지난 15일 한겨레신문사 청암홀에서 연구소 발전방향을 위한 첫 연석 간담회를 마친 뒤 기념사진을 찍고 있다. 이정아 기자 [e-mail]

“진보적 담론 대중화 정책대안 마련하자” 한겨레사회정책연 역할 모색 토론회

한겨레사회정책연구소는 한국 사회에서 어떤 구실을 해야 할까? 또 그 발전 방향과 가능성은? 한겨레사회정책연구소는 지난 15일 이런 화두를 놓고 서울 마포구 공덕동 한겨레신문사 청암홀에서 내·외부 연구진 연석 간담회를 열었다. 이날 간담회에는 궂은 날씨에도 30여명의 연구진이 모여 공식·비공식 행사를 통해 열띤 토론을 벌였다.

양재진 연세대 교수(행정학)는 ‘한겨레사회정책연구소에 바란다’라는 발제문에서 “한국이 직면하고 있는 시대적 과제를 정책 이슈화하고 대안을 제시할 수 있는 능력을 갖고 있어야 한다”며 특히 △낮은 고용률과 근로빈곤 △노인빈곤 △저출산 문제에 집중적 관심을 갖고 대안을 찾는 데 노력을 할 것을 제안했다. 김창엽 서울대 보건대학원 교수는 한겨레사회정책연구소가 자신의 역량과 한계를 정확히 직시하고 “진보적 담론의 대중화를 목표로 의제 설정과 기획, 생산 등에서 조정자로서 구실을 하는 게 적절할 것”이라고 말했다. 김 교수는 이를 위해 신문과 연구소의 결합, 교육사업, 토론회 등을 활발히 벌이되, 대중·소비자·시민의 참여를 이끌어내는 게 중요하다고 권고했다.

한겨레사회정책연구소에는 신문사 소속 상근 연구원들은 물론 사회정책 분야의 내로라하는 전문가들이 자문위원, 연구위원, 정책위원 등의 이름으로 직간접으로 참여하고 있다. 이날 간담회에는 김성재 김대중도서관장과 송경용 신부(성공회)를 비롯해 학계에서 조흥식(서울대)·신광영(중앙대)·정무권(연세대)·홍경준(성균관대)·최영준(고려대)·이주하(동국대)·정혜주(고려대)·김미숙(한국교원대)·강명숙(배재대) 교수 등이 참석했다. 민간 싱크탱크 영역에서도 김유선 한국노동사회연구소장, 오건호 사회공공연구소 연구실장, 이상호 금속노조정책연구원 연구위원, 김성천 사교육걱정없는세상 정책대안연구소 부소장 등이 함께했다.

이창곤 한겨레사회정책연구소장 [e-mail]

볼프강 메르켈은 유럽 사회민주주의 연구로 세계적 명성

볼프강 메르켈(59) 교수는 유럽의 대표적인 석학이다. 독일 베를린사회과학연구원(WZB)의 ‘민주주의와 민주화’ 연구 프로그램 소장이며, 훔볼트대 정치학 교수이기도 하다. 마인츠대와 하이델베르크대 교수를 지냈으며, 1998년 독일 사회민주당(SPD)의 기본가치위원회에도 참여했다. 유럽 사회민주주의에 대한 연구로 세계적 명성을 얻고 있으며, 그동안 복지국가, 사회정의, 민주화와 공공정책에 대한 200편이 넘는 논문을 발표했다. 특히 저서 <사회민주주의의 집권>(2008)은 영어, 중국어, 베트남어 등으로 번역됐다.